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從國際經驗看我國房地產稅

2019-08-20 01:08:02 中國房地產·綜合版 2019年5期

金浩然 謝海生

摘要:2018年全國人大常委會將房地產稅法列入五年立法規劃的第一類項目,開征房地產稅已越來越近。我國房地產稅既要吸收國外征收的共性經驗,也應注意到我國的自身國情。未來應積極探索權屬復雜等方面的解決方案,構建完整動態的稅制設計,實現精細化征管,發揮房地產稅的多種現實功能。

關鍵詞:房地產稅;共性經驗;特殊性;啟示

中圖分類號:F293.31

文獻標識碼:C

文章編號:1001-9138-(2019)05-0013-16

收稿日期:2019-04-22

從2003年十六屆三中全會提出“物業稅”到2013年十八屆三中全會要求“加快房地產稅立法并適時推進改革”,再到十九大后明確“立法先行、充分授權、分步推進”的原則,我國開征房地產稅的探索已有多年。2019年政府工作報告提出“穩步推進房地產稅立法”。同年還將房地產稅法列入全國人大常委會五年立法規劃的第一類項目,條件已相對成熟:對于房地產稅的征收,國外有不少實踐探索,識別其共性經驗及我國征收的特殊性,可為我國探索房地產稅提供啟示。

1 國外房地產稅的稅制比較

房地產稅是在房地產保有環節征收的一項財產稅,在各國還有不動產稅、物業稅、房產稅等類似提法。針對住房的房地產稅是國內外關注焦點,也是這里討論的重點。

1.1 課稅對象

國外房地產稅針對房地產或只對房產、土地征收,以房地產所有者為納稅人。在土地私有制國家,房地產稅的納稅人確定相對簡單,即為房地產的所有權人,如美國和日本。在存在土地國有制的國家,國有土地的占有者也被認定為房地產稅的納稅人,如英同和愛沙尼亞、捷克等部分東歐國家。

1.2 稅率

各國設定的房地產稅率多在1%-3%之間,同一國家不同地區、不同類型房產的稅率往往存在差異。稅率由中央或地方政府確定,亦或由中央/地方政府制定基準稅率、由地方政府在規定幅度內確定適用稅率。其中,規模小的國家由中央政府確定統一稅率,如新加坡;其他國家稅率多由地方或聯合確定,如美國采用聯合確定方法,州政府制定基準稅率,地方政府遵循“以支定收”的原則,根據預算支出,反算所需房地產稅收入及其具體稅率。這種聯合確定方法可以充分考慮地區和國家需要,對預算和房產評估能力有較高要求(見表1)。

1.3 稅基評估

各國確定房地產稅稅基的方法大致包括從價計征、年值計征和從量計征三種。其中,從價計征是最常用的方法,通過比較銷售、折舊成本等計算房地產價格,并將其設定為稅基,在美國、加拿大等國應用;年值計征根據房地產的名義或預期租金收益確定稅基,在英國、澳大利亞等國應用;從量計征是根據房地產面積設定征收稅基,由于這種方法難以體現不同地區房產價值,已逐漸被取代。確定稅基是征收房地產稅的重要一環,不僅要求準確體現其市場價值,還要兼顧高效,方便評估。各國多采取“寬稅基”的策略,將所有符合條件的房產全部納入征稅范圍,以確保公平。

1.4 減免范圍

多數國家通過調節起征點、扣除額、稅收抵扣和全額免稅等,提供稅收優惠政策。設定減征或免征政策的目的是扶持有困難的家庭,滿足對住房的基本需要。各國的減征或免征范圍相對一致,一般包括以下三類:一是殘疾人、老年人等特殊群體的房產,給予一定減免稅政策;二是公眾所用的房產,包括政府、教育、慈善機構所用的房產;三是自用普通住宅,特別是經濟收入不高的群體,給予一定減免稅照顧。

1.5 立法和征管

各國普遍重視房地產稅立法,不同程度地將立法權下放地方,由地方政府確定本地區的適用稅率、稅收優惠等政策。聯邦制國家多在州、縣等地方政府都有獨立的稅收立法權,如美國;單一制國家多由中央制定房地產稅基本制度,地方政府決定具體稅目、課稅客體和課稅標準等,如日本。征管多由地方政府組織,房地產稅直接從廣大納稅人收取,工作量大,容易產生拖欠,增加工作難度。

2 國外征收房地產稅的共性經驗

從世界主要國家經驗來看,房地產稅征收具有一些共性經驗,蘊含著房地產稅政策的基本運行規律,是我國探索房地產稅的重要基礎。

2.1 房地產稅具有為地方政府帶來穩定收入等現實功能

房地產稅最重要的作用是為地方政府提供穩定的公共財政收入。地方政府通過房地產稅將稅收收入與當地公共服務連接起來,提高改善公共服務的動力和公共支出的效率。各國房地產稅在地方財政收入中的占比同樣驗證了這一功能,如澳大利亞達到60%,加拿大為53%,美國為50%。此外,房地產稅具有調節收入分配的功能。通過提高持有成本,促進房地產流通,可促進縮小居民在房地產領域的貧富差距;通過擠出閑置房產,還能提升資源利用效率。當然,在供需相對平衡的地區,房地產稅還具有有限的控制房價功能。征收房地產稅會增加所有者的持有成本,特別是累進制稅率會顯著提高“囤房”成本,在一定程度上避免“炒房”推升房價。但從韓國和日本經驗看,房價受房地產稅的影響比較有限,住房供需關系以及貨幣政策等影響更為顯著。

2.2 完整、動態的稅制設計是關鍵基礎

國外成熟的房地產稅將完整、動態的稅制設計作為關鍵基礎,既體現在房地產稅在稅率、稅基、減免范圍等方面的全方位合理設定,又體現在房地產稅與其他相關稅種的相互配合。房地產稅政策是一項系統工程,從稅率、稅基、減免到征管,都需要有科學合理的設定,各稅制要素還應隨政策需要進行適時動態調整。在財稅體系中,房地產稅政策不能“單兵突進”,還要與所得稅、繼承稅等其他稅收政策相互協調。從國外經驗看,在引入房地產稅、增加住房持有成本的同時,還會繼續設定在個人所得稅中的房貸利息專項抵扣,減輕購房家庭的支出負擔。通過“有增有減”的稅負結構調整,提高房地產市場的穩定性。

2.3 稅基評估是征收房地產稅的重要一環

稅基評估是各國征收房地產稅的關鍵難點。稅收征管水平較高的國家通過設立專業評估機構,綜合計算機輔助批量評估系統和地理信息系統等,從源頭上杜絕了偷漏稅,兼顧了評估效率和準確率,如美國、法國和英國等國家。而匈牙利、突尼斯和泰國等缺乏專業的估價人員,實行自行估價的政策,由房產所有者選定評估人進行估價。出于降低交稅額的目的,這些國家房產價值往往被低估,加上稅務部門缺少足夠人員進行自行申報稅務數據審核,造成稅源大量流失。

2.4 房地產稅征用透明,主要用于支持當地發展

公開透明的征用過程是保證房地產稅收入合理利用、提升居民繳納積極性的重要支撐。以征用成熟的美國為例,房地產稅的主要去向是當地教育、醫療、消防等與居民生活息息相關的領域,地方政府每年都會在政府網站公開當地房地產稅的使用去向,甚至會告知每位納稅人其繳納的房地產稅用到了何種領域。英國地方議會定期公開房地產稅征收細則,每年向轄區納稅人發布市政稅稅單。征稅和使用公開透明,保證了房地產稅“取之于民,用之于民”,也提升了稅收收入使用的合理性和居民的繳納積極性。

3 我國征收房地產稅的特殊性

在借鑒國外共性經驗的同時,我們還要關注到我國存在自身特殊性,才能制定出符合我國國情的房地產稅政策。當然,與國外相比我國征收房地產稅在出臺背景和基礎條件上存在諸多不同之處,這里重點分析了其中的四個方面。

3.1 城鎮住房權屬關系復雜

我國城鎮住房權屬復雜,給征收房地產稅帶來巨大困難。不同于國外自有住房多通過市場渠道購得,我國在1998年“房改”之后才開始出現大規模新建商品住房,此外還存在大量“房改房”、拆遷安置房、小產權房等不同性質的住房。相同現值的住房可能對應著差異巨大的取得成本,住房現值也不能代表所有者的收入情況。因此若參照部分國家經驗,單純根據住房現值和現產權屬性設定稅基和稅率,將導致部分高住房估值、低收入居民難以承擔房地產稅的負擔。

3.2 現行土地與財政制度限制

我國擁有獨特的城鄉二元土地制度,“土地財政”是目前地方政府的重要收入來源。我國國有土地的所有者是國家,使用者擁有若干年限的使用權。房地產稅征收的前提是私人財產,若試用期滿后不能續期,征收房地產稅就缺乏依據。目前住宅建設用地使用權自動續期,滿足了征收房地產稅的前提條件,國外國有土地征收房地產稅的先例也證明征收符合法理。而且從長遠來看,城市正“外延擴展”轉向“內涵更新”,“土地財政”將難以為繼,房地產稅是不容忽視的財政收入替代來源。但房地產稅與土地出讓金的關系仍然需要進一步梳理,短期內地方政府可能更加青睞土地出讓收益的財政貢獻,時推行房地產稅持觀望態度。

3.3 稅收征管基礎相對薄弱

從國外經驗來看,住房相關的信息登記、房價評估基礎和稅務機關能力是房地產稅征管的重要基礎。我國人口和住房規模龐大,對房地產稅征管提出更高要求。長期以來我國稅收以間接稅為主,納稅人多為企業和單位主體,直接稅也多通過企業和單位代扣代繳。房地產稅面向個人和家庭征收,將對稅務機關的核實、評估和征繳能力帶來極大挑戰。同時,盡管近年來不動產登記和房價評估取得快速進展,但我國數據和評估基礎仍然薄弱,難以完全滿足房地產稅征收要求。

3.4 城鄉及城市之間差異明顯

國外多將農村住房納入房地產稅征收,但我國城鄉差距較大,農村居民對房地產稅的承擔能力有限,有必要在稅制設定和推行節奏上進行單獨考慮。作為一項地方稅種,各國不同地區之間房地產稅稅制普遍存在差異。但我國仍處于快速城鎮化時期,住房發展和人口流動更加活躍,房地產稅出臺更加容易“牽一發動全身”,造成城市發展影響的乘數效應,需要格外注意。特別是對于住房供需穩定或供過于求的城市,居民保有房產的成本驟增,可能導致住房市場和人才吸引更加冷淡,影響城市發展活力。

4 結語

綜上,國外已在房地產稅征收中進行諸多探索和實踐。我國探索征收房地產稅需要重視吸收其共性經驗,也應注意到我國的特殊國情,按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則,未來應積極構建完整動態的稅制設計,實現征管環節的精細化,同時探索權屬復雜、征管基礎薄弱等方面特殊性的解決方案,發揮房地產稅的多種現實功能,形成符合我國國情的房地產稅征收政策體系。

參考文獻:

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