回歸廿載:巨變中的澳門

2019-09-25 06:09:43 同舟共進 2019年9期

劉淑君

訪談嘉賓:楊道匡,廣東省政協常委、粵港澳合作促進會常務副會長、澳門基金會研究所副所長

親歷澳門回歸

《同舟共進》:1999年12月20日,澳門正式回歸中國。您在上世紀80年代末就因與家人團聚從廣州移居澳門,參與了籌備澳門回歸的工作并親歷了回歸慶典。您還記得這段時期中的感受嗎?

楊道匡:當然記得。澳門回歸的具體工作實際上是分幾個階段推進的。第一階段是中國和葡萄牙就澳門回歸事宜進行談判,并于1987年4月13日簽訂《中華人民共和國政府和葡萄牙共和國政府關于澳門問題的聯合聲明》(以下簡稱《中葡聯合聲明》),宣布澳門地區(包括澳門半島、氹仔島和路環島)是中國的領土,中華人民共和國將于1999年12月20日對澳門恢復行使主權和管治權。以這個時間點為標志,開啟澳門回歸祖國的過渡期。

第二階段,過渡期要做的最主要的事,就是制定《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》(以下簡稱《基本法》)。1982年12月第五屆全國人大五次會議通過的《中華人民共和國憲法》明確規定,“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”,這為“一國兩制”的實施提供了法律依據。制定《基本法》的工作在1989年末啟動,我就是在這個時間點回到澳門的。《基本法》的起草工作主要由起草委員會和咨詢委員會負責,前者的成員多是法律專家,后者主要負責就《基本法》的具體條文向澳門居民展開廣泛的咨詢。我的第一份工作就是加入咨詢委員會秘書處,擔任主任秘書。

澳門《基本法》咨詢主要分三個階段進行。第一步,由起草委員會制定《基本法結構(草案)討論稿》,咨詢委員會就制定的框架向全社會征集民意。第二步是就起草的《基本法(草案)征求意見稿》條文初稿向社會征集民意。這是工作量非常大的一個步驟。咨詢委員會配合起草委員會的工作,依據《基本法》的草稿內容,成立了五個專責咨詢小組,向民間征集意見,從公眾到團體再到學校都展開了咨詢。民間反映熱烈,我們征集了很多意見,并把意見反饋給起草委員會。起草委員對意見進行梳理,吸納可取的意見,在此基礎上對初稿進行修訂。第三步是將修訂好的版本,即《基本法(草案)》再向社會進行為期四個半月的咨詢,然后由《基本法》起草委員會舉行全體會議通過,再提交給全國人大。1993年3月31日,第八屆全國人大一次會議審議通過,正式頒布《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》。

第三階段是1993年到1999年,我們當時稱之為“后過渡期”,主要是按照《中葡聯合聲明》和《基本法》的規定,籌備政權交接的一系列工作。當時設定了三大主題:第一,法律本地化,澳門回歸前一直沿用葡萄牙的法律法規。第二,官方語言本地化,澳門回歸前的官方語言是葡萄牙語。第三,公務員本地化,澳門回歸前,澳門居民也可以當公務員,但大部分高級官員都是葡萄牙人,公務員本地化就是讓澳門本地人更多地進入公職并擔任高級官員。

進入1999年回歸之年,我記憶中這一年是非常忙碌的。為了籌備成立澳門特別行政區,全國人大首先成立了一個由內地委員和不少于50%的澳門委員組成的籌備委員會(以下簡稱籌委會),由時任國務院副總理錢其琛先生擔任主任。它的主要工作是籌組澳門特別行政區第一屆政府、立法會和司法機關。

籌委會還有一項非常重要的工作就是負責籌組澳門特區第一屆政府推選委員會(以下簡稱推委會),然后由推委會選舉產生第一任行政長官。按照全國人大的有關規定,符合條件的澳門居民可以自愿報名參選推委會委員。包括我在內,當年有超過1500人報名,籌委會在報名的人士中選出200人組成推委會,我也榮幸成為其中一員。當年5月,推委會正式選舉行政長官,錢其琛主任親自到澳門主持投票,最終選出了第一任澳門特別行政區行政長官何厚鏵先生。經過中央任命后,行政長官開始籌組第一屆特區政府。

1999年12月20日是回歸日,這一天前后舉行了一系列活動,我也全程參與了。12月19日傍晚6時,葡方舉辦的文藝晚會在澳門新口岸填海區臨時場館里舉行。這實際上是一場“告別晚會”。官方晚宴在晚上9時進行,時任中國外交部長唐家璇在晚宴上致祝酒詞,錢其琛、葡萄牙總統桑帕約、末任澳督韋奇立等出席晚宴并向嘉賓祝酒。

整晚的重頭戲是政權交接儀式。當晚23時,我們就進入了澳門文化中心花園館,等待儀式開始。國家主席江澤民、國務院總理朱镕基、副總理錢其琛、外交部長唐家璇、首任行政長官何厚鏵等出席。23時55分,降旗、升旗儀式開始,中葡雙方護旗手入場。23時58分,在葡萄牙國歌聲中,葡萄牙國旗和澳門市政廳旗緩緩降下。零時整,中國國旗和澳門特別行政區區旗冉冉升起。至此,中葡兩國政府完成了澳門政權的交接。雖然這個儀式已經過去了20年,但我至今依然記憶猶新。讓我記憶最深刻的,是解放軍三軍儀仗隊進場時的情景,他們穿著皮靴走正步,踏響木地板的聲音,給在場的人一種非常震撼的感覺。

12月20日清晨,澳門特區政府成立暨宣誓就職儀式在澳門綜藝館隆重舉行。上午10時舉行澳門特別行政區成立慶祝大會。正午12時,解放軍駐澳部隊順利進駐,途經之處受到各界人士和民眾的夾道歡迎。這一系列活動我都全程參與了。

高度自治,澳人治澳 經濟發展,民生改善

《同舟共進》:您認為澳門回歸這20年來最大的變化是什么?

楊道匡:可以從四個方面概括:高度自治,澳人治澳,經濟發展,民生改善。先說高度自治。這是依據《基本法》,由中央政府授權實現的。對于澳門來說,高度自治有其特殊性。在澳門回歸前,澳門實行“雙軌立法”,意即澳葡政府總督和澳門立法會均享有立法權。在這種制度下,分歧和爭議是不可避免的。實現高度自治后,首先就理順了關于立法的制度設置問題。根據《基本法》,澳門立法會是澳門特別行政區唯一立法機關,行政長官不具備立法權,只有訂立政府行政法規的權力。

其次,澳門回歸前只有初級法院和中級法院,沒有終審權,如果司法訴訟要去到終審環節,就只能送到葡萄牙里斯本。這是一個很大的問題。澳門特區成立后,《基本法》賦予了司法終審權,在澳門設立終審法院,足以解決本地的司法訴訟。

當然,行政權也是非常重要的。以往由葡萄牙派駐澳門的總督都是任命的,不是由澳門人選舉產生的,而現在的行政長官則是由選舉委員會投票選舉產生。所以說,行政權、立法權和司法權在很大程度上體現了澳門的高度自治。

前面已經提到澳門回歸“后過渡期”的主題之一就是公務員本地化。澳門回歸后,澳人治澳最重要的體現,就是政府團隊、高級官員都由澳門本地居民中的中國公民來擔任。此外,立法會、行政會的成員也是由澳門居民組成。

第三是經濟發展。我們可以作個比較,1996年至1999年,澳門經濟連續四年負增長。特區政府籌組好后,面對的最重要問題,就是如何扭轉經濟負增長的局面。1999年,澳門的GDP是59億美元,2018年是545億美元,幾乎增長了10倍。政府的財政收入、財政儲備可以說是大幅增長,為提供更好的財政分配和社會福利奠定了基礎。

就目前看,澳門政府在社會福利領域是做得比較好的。比如教育方面,澳門已實現了從幼兒園到高中的15年免費教育。醫療方面,65歲以上長者免費就診。如果遇到一些不常見的疾病,經過相關機構的評估后,政府還可以幫助患者轉介香港或內地繼續治療,費用由政府承擔。在居民福利方面,自2008年至今,政府實行現金派發,哪怕是嬰兒也可以領取。同時,政府自2010年開始,為每個年滿22周歲的澳門永久居民成立“中央公積金”賬戶,每年視經濟發展情況,將財政儲備的一部分撥出來,按比例劃入居民的個人賬戶。它是非強制性的,無需居民個人供款。這項政策的出發點是,等居民年長、退休或是突發疾病、失業時,可以提取賬戶里的資金,為突發情況或未來提供更充裕的保障。這是世界范圍內都比較少見的福利政策,覆蓋人口約60多萬。

澳門與內地的合作愈發便利

《同舟共進》:這些年來,您一直來往于澳門與內地。您怎么看待澳門與內地之間的聯系和互動?

楊道匡:對比澳門回歸前后與內地之間的聯系,變化非常明顯。澳門特區成立前,與內地之間所謂的區域合作是要經過外交層面的,是中國和葡萄牙之間國與國層面的往來。澳門回歸后,作為中國的一個特別行政區,與內地進行區域合作的便利程度大大提高。

我們可以分階段來看。第一階段以2003年為標志,當年受到非典型性肺炎的影響,港澳的經濟都受到了很大沖擊。為了應對負面影響,國家商務部于當年6月和10月,分別與香港和澳門簽署了《關于建立更緊密經貿關系的安排》(CEPA,以下簡稱《安排》)。《安排》主要有三大作用:貨物貿易、服務貿易、貿易投資便利化。

貨物貿易最重要的標志是實現零關稅,港澳本地制造的商品或產品輸入內地市場是免稅的。服務貿易包含多方面,其中影響最大的是旅游合作,開放內地居民以“個人游”形式赴港澳“自由行”,澳門于2004年1月1日正式實施。這項措施對澳門的影響十分明顯,回看過去三四十年,來澳門旅游的主要是香港居民,簽訂《安排》后,內地成為澳門旅游最大的客源地,占比超過60%。至于貿易投資便利化,最主要的體現是:以往港澳商人進入內地投資參照外資,自然少不了審批。越大的投資項目,審批環節越多,以至于有經驗的港澳商人都會專門派一組人員負責跟進,跑有關部門,領取批文,蓋各種公章。一系列審批下來,三五個月能完成就算短的,通常是要一年甚至更長時間。《安排》簽訂后,以上審批手續簡化為“一個窗口辦事”。2004年,我和一些澳門政協委員一起組成了一個考察團到廣州市政府參觀,了解“一個窗口辦事”的新政:商人只要把項目所需的文件交到這個窗口即可,不再需要自己跑流程。

第二階段以2004年前后為標志。2003年11月,時任廣東省委書記張德江首次公開提出“泛珠三角經濟區”的構想,并得到了廣泛贊同。泛珠三角區域包括廣東、廣西、海南、云南、貴州、四川、湖南、江西、福建9個省和香港、澳門兩個特別行政區,簡稱“9+2”。

第三階段以2008年為標志,國務院下發了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008—2020)》,第一次把澳門寫進了國家級的規劃綱要中。

第四階段對澳門相當重要,那就是2009年國務院正式批準實施《橫琴總體發展規劃》,為澳門帶來了一系列變化。澳門大學得以在橫琴設立新校區,籌組粵澳合作產業園區。

第五階段是2011年廣東省與澳門簽署《粵澳合作框架協議》,正式推進粵澳合作產業園,并在橫琴劃出5平方公里的土地支持澳門經濟適度多元發展,其中最具代表性的,是占地0.5平方公里的粵澳中醫藥科技產業園,目前已初具規模。

第六階段以2015年簽署的《〈內地與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排〉服務貿易協議》(以下簡稱《協議》)為標志。根據《協議》,由2016年6月1日起,內地對澳門服務貿易開放的部門占世貿組織服務貿易分類標準的95.6%,按照世貿組織的標準,已經達到兩地服務貿易自由化。同時,《協議》對澳企業實行國民待遇,澳門服務提供者可以通過商業存在的形式進入內地市場,享受與內地企業同樣的市場準入條件。此外《協議》還以負面清單的形式簡化審批手續,除了清單上列有的內容外,其它全部放開。

目前處于第七階段。2017年3月,國務院總理李克強在《政府工作報告》中提出要制定《粵港澳大灣區發展規劃綱要》(以下簡稱《規劃綱要》)。2019年2月18日,《規劃綱要》正式發布。如何參與粵港澳大灣區建設成為澳門未來20年非常重要的發展路向。

一中心、一平臺、一基地

《同舟共進》:長期以來澳門經濟結構相對單一,在推動經濟適度多元化發展方面,您有什么建議?

楊道匡:這20年來,澳門經濟一直保持增長,與回歸前有明顯的對比,問題在于,經濟增長的同時,產業單一的特點也很明顯,博彩業在產業結構中占很高的比率。要推動經濟適度多元化發展,大方向應該是《規劃綱要》中對澳門的三個定位:第一是建設世界旅游休閑中心;第二是打造中國與葡語國家商貿合作服務平臺;第三是打造以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地,簡稱“一中心、一平臺、一基地”。

首先是建設世界旅游休閑中心。一直以來,澳門的旅游業可以說是相當發達,現在依據這一定位,可以推動包括博彩業在內的綜合旅游業的發展。事實上,澳門的旅游業與內地其它城市對比,主要有兩個特色,一是在世界范圍內稱得上一流的博彩業,二是被聯合國教科文組織評定為世界文化遺產的“澳門歷史城區”。

澳門歷史城區是指以澳門舊城為中心,通過相鄰的廣場和街道,串連起22座歷史建筑。目前,澳門的文化旅游部分還比較薄弱,潛力有待進一步挖掘。我們要思考的是,如何在現有靜態的歷史街區和建筑中加入一些動態的文化元素,從而產生旅游效益。在這方面,世界各地都有不少可供參考的例子。我以內地的一些景點為例。比如廣西桂林的象鼻峰,它原本就是一處構成桂林山水的自然景觀,后來張藝謀借山水而設天然劇場,演出《印象·劉三姐》。劇場的演員基本都是當地人,白天漓江上的游船船夫,周邊餐館、民宿的老板、員工,到了晚上大都兼職參演。這就充分利用了原有的靜態的自然資源,配合人文元素,再加入演藝,從而產生旅游收益。很多游客第一次看這個劇場,多數選擇在當地吃晚餐甚至留宿一晚,飯店、民宿、酒店產生了收益;同時,看劇場要購買門票,景區也產生了收益。實際上,內地很多景點復制了這種模式,杭州西湖也是如此。我也實地觀賞過《印象·西湖》,這個劇場點亮了西湖靜謐的夜晚,把西湖推向世界,一系列的旅游消費由此產生。總之,參考這些模式,如何活用靜態景觀,澳門還有很大的想象空間。

與此同時,在粵港澳大灣區建設的背景下,建設世界旅游休閑中心可以往區域合作,尤其是與珠海橫琴合作的方向思考。2019年3月21日,國家發改委正式批復《橫琴國際休閑旅游島建設方案》,也就是說,旅游業是橫琴未來的主導產業之一。在這樣的定位下,澳門與橫琴合作,首先可以解決澳門旅游業當前的瓶頸問題——承載力不足。澳門的土地面積只有32.9平方公里,常住人口超過67萬,此外每年接待游客超過3000萬,這樣算下來,每平方公里的人口密度達到2.4萬人,這在世界范圍內都是極高的數字。矛盾隨之而來——這么高的人口密度,怎么“休閑”?澳門人常說,人多到“逼爆關”(粵語,擠爆關閘之意——編者注),過關要一個小時,大汗淋漓過了關閘,出來等公車又要半個小時,哪有“休閑”的感覺?這是非常現實的問題。

如果和橫琴合作,上述問題就有了解決的空間。橫琴土地面積有106平方公里,常住人口不到3萬。兩者合作,讓游客兩邊流動,就可以創造一個面積達140平方公里的綜合旅游區,有條件開展豐富多彩的綜合旅游業,比如現在就有大型主題公園,未來還可以有文化、體育等主題公園,彌補澳門“彈丸之地”的不足。而澳門企業可以到橫琴投資酒店、餐飲、零售等,這些都是澳門企業的強項,與珠海共享收益。

第二是將澳門打造為中國與葡語國家商貿合作服務平臺。這其實也可以通過與橫琴合作來實現。中國—拉美國際博覽會落戶珠海,珠海也希冀成為中國與拉丁美洲的商貿合作服務平臺,在此過程中,澳門可以充當珠海與海外之間的“聯絡平臺”。最近我們在一項考察中了解到,澳門在對外聯絡方面有更多的便利條件,澳門政府、澳門旅游局、澳門貿易投資促進局在海外有多個辦事處,珠海與澳門合作,可以充分發揮這些便利。而如果說要做商品集散、半成品加工、倉儲、物流等,澳門是不具備條件的,這些都是珠海的強項,既有空間,也有人才。

此外,2018年底國家主席習近平對葡萄牙進行國事訪問并發表署名文章,提到要與葡萄牙開展海洋經濟合作。澳門的海域只有85平方公里,珠海管轄的海域則達到6000平方公里,而且坐擁多個環境條件優良的海島,兩地在這方面的合作也是大有可為的。

第三是打造以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地。澳門文化一直具有比較突出的特色,今后要創設澳門多元文化交匯的平臺,就要抓住它與其它城市所不同的這種差異。這種差異表現在族群、語言、建筑物、街區、美食、商品以及宗教等。翻查歷史,從明代開始,澳門就是中西貿易和文化交流的“重要節點”,意大利天主教神父利瑪竇就是從澳門登陸,在這里學習了一段時間的中文后,再前往內地的,后來的湯若望、南懷仁也是經過澳門進入內地的。

要實現人心相通,文化是很重要的。人與人交往,語言只是工具,最重要的是文化溝通。現在一些人談起文化交流,總是避免用“碰撞”這個詞,我不是很認同。我認為,不同的文化首先是要碰撞的,這并不是壞事,不要去回避它,然后才是交匯,融合,對彼此產生認同感,在此基礎上才有可能進一步談生意,開展商貿往來。未來,澳門的中西文化交流“聯絡員”的角色可以進一步發揮,助力國家發展。

期望下一個二十年

《同舟共進》:在城市治理方面,澳門有哪些值得內地借鑒之處?

楊道匡:交通是表現得比較突出的一個方面。我常常聽到一些來過澳門的朋友說起他們的疑惑,澳門這么小,路這么窄,人這么多,車也多,怎么好像還是很有秩序的樣子?我先說明,澳門在上下班高峰期還是會堵車的,但其它時間段的交通狀況確實會好于內地一線城市。為什么?我們總結的經驗,一是澳門的路大多都是單向車道,因為沒有對頭車,基本上順著走就可以了。二是實現“微循環”,即很多狹窄的小街小巷都是通車的。你看一線城市的主干道,雖然雙向八車道,但四周的“微循環”做得并不好,疏導不足。小街小巷就像微細血管一樣,如果主干道堵車,車輛實際上可以通過走街巷來疏導。

澳門居民比較守規矩,即便是位處車道的路口,沒車通過的時候,行人也不會隨意闖紅燈。據我觀察,一開始來澳門旅游的內地游客不是很適應,這些年也逐漸養成遵守交通燈的習慣了。反過來,如果是沒有紅綠燈的路口,機動車必需禮讓行人,不能與行人搶道,這是當地人一個原則性的共識。內地一些地方,即便行人道綠燈,即便有斑馬線,有的機動車還是會搶道,這是非常危險的。

此外,在城市治理方面,澳門有一批社團組織在發揮作用,協助政府實行公共管理及提供公共服務,包括:協助咨詢、政策宣導、辦學、慈善、安老和社區服務等,這是維護澳門社會安定的重要因素。

《同舟共進》:您對澳門的未來有何期許?

楊道匡:我對澳門的未來充滿期望。回顧過去20年,澳門有了非常大的發展,我作為澳門居民,感到高興和驕傲,同時十分期待下一個20年澳門能保持發展,包括經濟持續增長,居民能過上優質生活。澳門要積極參與粵港澳大灣區建設,并以此作為融入國家發展大局的重要切入點,通過與其它灣區城市協同合作,最終達到成為世界一流城市的目標。

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