昆山市內河海事安全監管的形式及對策

2019-09-28 04:09:07 中國水運 2019年9期

李輝

摘 要:昆山地處江蘇省東南部、上海與蘇州之間。北至東北與常熟、太倉兩市相連,南至東南與上海嘉定、青浦兩區接壤,西與吳江、蘇州交界。總面積931平方公里,其中,超過24%是水面,昆山水運船行如織,水上運輸四通八達,是全國水路運輸最發達的地區之一,境內共有航道51條,總里程為391.31km,其中等級航道里程172.51km,占航道總里程的44%,等外級航道里程218.8km,占航道總里程的56%。隨著內河航道的等級升級,內河運輸越來越重要,成為了地方經濟的發展排頭兵之一。但繁重的水上交通運輸量涉及到行船的安全性,水上船舶運輸的安全和轉型發展對地方海事現行的安全監管模式提出了更高的要求。

關鍵詞:水上安全監管;突出矛盾;對策分析;重點難點問題;解決措施

中圖分類號:U6-9? ? ? ? ? ? 文獻標識碼:A? ? ? ? ? ? 文章編號:1006—7973(2019)09-0044-04

昆山是江蘇省3個試點省直管縣(市)之一,連續多年被評為全國百強縣之首。全市水域面積占比超過24%,境內河流縱橫,湖蕩密布,水上運輸四通八達,隨著人民生活水平的提高,水上旅游業的逐步發展和航道的整治升級,使得昆山的水路通航能力得到不斷優化提升,水上貨運的優勢得到新的發展。但繁忙交替的水上運輸也給昆山內河水上交通安全帶來了嚴峻的挑戰。比如:2016年“4.24貨船與農用自備船碰撞致1人死亡事故”;2016年“船舶觸撞金華大橋事件”;2017年“3.2港池碼頭48噸氯化銨產品墜入港池污染河道事件”;2018年“上海23艘跨地區非法運輸渣土船事件”;2018年“9.6貨船與農用自備船碰撞致1人失蹤事故”;2019年“1.26船舶自沉致3人死亡事故”。回顧近幾年來昆山內河發生的這幾起重大事故,對地方海事機構如何扎實推進水上交通安全監管的中心工作提出了更高的要求。

1水上安全監管的突出矛盾

總體來看,目前昆山內河海事安全監管工作還存在著一些矛盾。一是人民群眾對水上交通運輸安全便捷、生態環保的需求與內河海事監管不平衡不充分的矛盾;二是人民群眾對高質量海事服務的需求與內河海事服務供給不平衡不充分的矛盾。主要體現在以下四個方面:

(1)硬件配套不足。主要體現在全市范圍內缺少配套的適合船舶停靠區域,造成船舶隨意無序停靠,影響通航安全;

(2)源頭治理困難。目前,昆山籍水上運輸企業的主體安全責任履行情況較好,但大量運輸船舶均掛靠異地運輸企業,對這類企業監管工作力不能及;

(3)執法措施有限。地方海事機構執法人員在執法過程缺乏強有力的措施,遇到嚴重的暴力抗法沒有拘留權,且執法措施單一、執法裝備落后、執法威懾力不足,經常出現行政相對人不配合海事執法的現象;

(4)執法環境不佳。社會大環境依法行政不斷推進,但內河船員運用法治思維和法治方式解決矛盾和問題的意識不強,缺少遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境,導致海事監管服務、違章查處困難重重。

2化解突出矛盾的對策分析

(1)昆山市港口碼頭主要集中在蘇瀏線、蘇申內港線,碼頭數量59家,占比為72%;申張線、昆青線、茆沙塘3條航線有21家碼頭,占比為25.6%;楊大線和蘇申外港線各有1家碼頭,占比為2.5%,全市危險貨物碼頭有南亞(一廠和二廠)、興榮、翔峰、興昆和春光石化4處,境內港口作業區規劃9處,可供船舶停靠的錨地規劃8個。①推進轄區港口、碼頭規劃建設。目前江蘇省正在推進航道改造升級,地方海事機構也將抓住這一契機,聯合港口、航道、規劃等多部門對全市水域的港口碼頭、水上服務區、監控設施、系泊設施、內河通航標志等設施進行統籌規劃,進一步整合港口碼頭、岸線、航線資源,合理規劃出船舶停靠區域;②推進轄區錨地規劃建設。海事機構目前規劃在蘇申內港線、楊林塘、蘇瀏線和昆周線航道上設置8個錨地。在主航道上建設船舶停靠錨地,除了滿足緊急情況下船舶應急疏散需求外,還有重要的日常管理功能。錨地供船舶安全停泊、避風、檢查和進行過駁、船隊編解作業的水域,供船舶待港、待閘,過駁、避風、避霧及其他限航、禁航狀態的停泊需要。③推進轄區作業區規劃建設。昆山市水域范圍內擬規劃形成由4個重要作業區、5個一般作業區構成的市域公用港口作業區布局。其中重要作業區分別為城東作業區、城南作業區、茆沙塘作業區、吳淞江作業區;一般作業區分別為張浦作業區、周市作業區、巴城作業區、錦溪作業區和淀山湖作業區。九個作業區的建設完成后將進一步推進昆山區域作業船舶的規范靠泊。

(2)目前昆山境內基本都是過境船舶,而昆山本港籍船舶共計26艘,其中貨船16艘,客船10條。海事機構對本港籍船舶的監管舉措還是比較完善的,而對占據絕大多數的過境船舶,海事機構在日常監管中,缺少有力的監管手段,目前能采取的措施僅限于處罰糾正、向船舶屬地海事機構寄送告知函以及向異地航運公司發放安全建議等,并不能從源頭上降低甚至消除安全隱患。針對外省市過境船舶,海事部門建議多舉措完善監管措施:①健全船舶異地經營監管辦法。目前針對內河船舶異地運輸監管經營尚未出臺相應的法律法規,使得地方海事機構無法可依,建議地方政府通過前期的調研完善相應的內河安全管理條例,明確規定船舶異地運輸經營的管理辦法,從制度上對船舶異地運輸經營進行規范,促進水路運輸市場的規范,便于海事人員的監督管理,為內河航運發展創造良好的法制環境;②健全海事聯動信息管理平臺功能。通過海事機構之間建立聯動信息管理平臺,實現船舶信息共享互通,目前交通運輸部海事局建立的中國海事協同管理平臺已經實現全國聯網,部海事局可以進一步完善該平臺的功能,比如建立船舶、船員黑名單制度,從源頭海事管理機構實現對船舶、船員的聯動監管,實現無縫對接;③健全船舶違法“抄告”制度。針對異地運輸船舶發生的重大安全事故和違法情況,通過抄送信息擴大海事管理機構的信息來源,從而能夠了解管理對象在本區域以外的違法行為、處理結果以及其它情況,對于水路運輸異地監管實現全面掌控。船舶違法抄送制度可以首先在省內建起來,逐步完善后面向全國推廣。

(3)水上執法與路上執法相比,不管是執法力量的聯動、自身裝備的建設,還是行政相對人的配合執法意識都存在一定的差距,要提高海事執法的權威性必須要加強自身執法隊伍的建設和執法手段的創新,多管齊下促進海事執法工作。①持續推進與相關職能部門的執法聯動一體化。昆山海事與公安水警兩部門正在推進執法一體化聯動建設,目前正在全市主要水上通道推進八個綜合檢查管理卡口建設,并在全市重點水域安裝了127處水上監控,有效補充了對水上運輸船舶的巡航監管。水上卡口和監控的建設將負責全市主要水上通道水上治安、反恐、水上危化品運輸、水上非法運輸的檢查、處罰,負責船舶防污染檢查、安全檢查和處罰,負責責任區域水上搜救。卡口人員主要由公安部門和交通部門派駐,在涉及環保、水利等情況后再由相關部門派員參與;②持續強化海事機構之間的執法互通。各個海事機構需要進一步加強執法合作、信息共享。通過實行區域合作、協查通報、異地處罰,在船舶報港、船舶安檢、船舶檢驗、過閘等船舶日常管理工作中的各個壞節,進行聯合圍堵打擊,共同制止違法行為,對不配合海事執法的行政相對人形成威懾力。目前昆山海事與毗鄰海事部門已經共同簽署了《滬蘇毗鄰地區交通水上執法監管合作協議》,并多次組織開展聯合執法行動,有效打擊了各類違章行為,提升了水上交通安全監管水平;③持續加強自身執法裝備和船載監控設備的建設。目前海事機構要求對日常執法、船舶搜救、人員救助等情況進行全程視頻監控。海事部門給每名執法人員都配備了執法記錄儀,在海巡艇上也均安裝了視頻監控設備,以便對執法事項、執法環節、執法流程、執法結果進行即時性、全程化監督管理,全面提升執法質量。同時海事管理機構正逐步推進內河船舶安裝動態監控系統。江蘇省在船舶安裝了GPS、AIS的基礎上,又為江蘇港船舶免費新增了VITS系統,以便于海事管理機構對船舶實時進行監控,便于海事行政執法動態監管。

(4)內河船員由于長期在水上忙于生計,法律意識相對薄弱。雖然近年來船員文化水平比以前提高了,但是運用法治思維和方式解決矛盾和問題的意識仍有待提高。海事部門將多措并舉,推進內河船員法律意識的提高:①強化昆山市涉水企業管理人員、工作人員以及船員的培訓。海事管理機構已對昆山本市的涉水企業制定法治教育培訓的具體計劃,落實企業主體責任,定期對企業的法治培訓情況進行指導和檢查,宣傳最新的水上交通安全知識和政策法規,讓本市工作的涉水工作人員、船員首先做到遵紀守法;②強化昆山水域過境船舶船員的法制宣傳。海事人員結合日常巡航檢查對昆山過境船舶船員進行法制宣傳,并通過交通微信、微博定期進行普法工作,對執法過程中少數船員不懂法甚至不配合海事人員執法檢查的現象,通過講解典型船員違法抗法的案例,曉之以法,動之以法,進一步提高涉水工作人員、船員的法律意識和守法觀念;③強化互聯網+法制社會宣傳活動。開展新媒體矩陣聯動宣傳活動,充分利用電視媒體、報刊等各種方式,推行“互聯網+”水上交通法律法規知識宣傳教育。積極探索在線訪談、網絡公開課、網上展廳等形式,將水上交通法律法規知識進行傳播,提升公民水上法治宣傳吸引力,同時海事人員要深入船頭、社區、學校、涉水企業、農村開展水上交通安全的法律法規宣傳咨詢服務,不斷加強行政相對人知法守法的意識,持續推進水上一流法治環境建設。

3水上安全監管的重點難點

目前內河水上交通安全監管的形式嚴峻。船舶超載運輸情況仍然較為普遍、船舶污染水體風險增大、危化品船舶船管控力不足、農用自備船擅自進入航道中作業屢見不鮮。

(1)船舶超載運輸屢見不止。內河船舶激烈競爭運費偏低和船民經濟利益驅動使得超載運輸時有發生,船舶超載運輸將會嚴重影響航行途中的性能和船舶穩性,據統計,昆山內河水上交通事故一半以上是由于船舶超載運輸導致的。

(2)船舶防污染工作仍需完善。經過近幾年的快速發展,昆山海事在船舶防污染方面的水平和能力都有了較大提升,但仍存在一定的薄弱環節,比如港口碼頭船舶污染物接收設施建設和實際操作有待進一步完善,防治船舶污染應急能力規劃及各碼頭防治船舶污染應急能力計劃有待補充,危化品船舶港外過駁裝卸情況需要進一步加強執法力度等。

(3)危化品船舶監管水平有待提高。近年來,內河危化品船舶數量逐漸增加,噸位也越來越大。大型危化品船舶在低等級航道內航行、作業的情況較多。同時海事執法人員對危化品船舶管控力度不足,尤其對夜間在航過境的危化品船舶監督檢查未能實現全覆蓋,對危化品運輸船舶超限航行、過駁作業等違法行為的查處力度不強,執法實踐不多,沒有形成嚴格管控的高壓態勢。目前的海事所(搜救點)分布,對部分水域危化品船舶事故險情的現場處警尚不能實現快速及時。

(4)農用自備船舶安全形勢較為嚴峻。昆山農用自備船數量比較多,據統計,全市農用自備船共計941條,目前來講,此類船舶屬于我們監管的重點和難點,普遍存在管理松懈,持證率不高、安全意識不強等問題,近幾年來發生多起農用自備船與貨船碰撞事故造成人員傷亡,究其原因,主要是農用自備船違規進入通航水域作業,甚至部分船員無證駕駛操作。僅靠地方海事機構目前的執法力量進行監管,難度很大。

4解決重點難點問題的措施。

(1)昆山轄區船運貨物主要是建材(包括石料、黃沙、水泥、廢鋼、渣土等),危化品貨物主要是液堿、鹽酸、異辛醇和油品。針對船舶超載運輸現象,海事部門將從以下三方面著力解決:①嚴把貨物源頭治理關。對從本轄區重載出港的船舶加大檢查力度,對發現的超載船舶按“先糾后罰”的原則,先責令其回原裝卸碼頭卸載,再進行處罰;對轄區內疏浚運輸船舶,在辦理許可前,簽訂安全監管責任書,落實企業主體責任,從源頭上杜絕運輸船舶超載運輸;②嚴把船舶現場監督關。對進港超載船舶目的港為昆山,責令其到碼頭卸載,再進行處罰;途經昆山轄區的超載船舶,發現地海事所就近聯系卸載碼頭進行違章糾正,再進行處罰;同時積極探索海事“非現場執法”工作模式,通過電子巡航加強對轄區內超載運輸船舶的監管和執法力度,提高執法效率;③嚴把部門聯動查處關。對不服從海事管理的船舶收集違章超載證據后,上報業務科室,將該船舶納入系統“黑名單”,待處理完成后上報解除,并與毗鄰海事機構、水警加強聯動執法,形成監管合力,使用相關強制措施,完善管理舉措,嚴厲打擊船舶超載運輸。

(2)黨的十八大將生態文明建設納入了五位一體的建設,昆山市在2016年成立了“263環境治理辦公室”,2017年成立了“水環境治理辦公室”,由市委市政府牽頭各部門全力打贏污染防治攻堅戰。昆山海事也將多舉措積極打贏水上船舶污染防治攻堅戰。①完善船舶防污染管控措施。構建垃圾監管信息化平臺,實現持證碼頭二維碼全覆蓋,強化轄區內所有持證碼頭的垃圾分類工作。同時利用視頻監控、船舶自動識別系統、電子圍欄等現代化監控手段,構筑“全方位覆蓋、全天候運行”的船舶防污染管控系統,嚴厲打擊船舶非法排污行為,并不斷提升對重點船舶、重要時段、重點區域的監管水平和預報能力;②完善水上污染防治應急規劃體系。2019年昆山市地方海事處制定了《昆山市防治船舶及其有關作業活動污染水域環境應急能力建設規劃(2019~2020)》,有針對性地加強昆山市防治船舶及其有關作業活動污染水域環境應急能力建設,切實提升和預防船舶污染事故的處置能力,發展加快轄區水域港口企業建立船舶污染應急聯防、聯控應急體系,加強溢油、危化品應急能力建設,共同應對船舶污染事故,保障昆山市水運安全;③完善與相關職能部門的信息互通機制。加強與毗鄰海事、市場監督管理局、環保局等職能部門建立信息互通機制,加強大氣污染防治與生活污水防治的聯動執法,在交界水域發生重大規模的船舶污染事故及轄區應急設施設備不足時,市政府可跨區域協調周邊縣市的應急資源來參與相鄰水域的船舶污染應急。

(3)近年來,昆山市內河運輸危化品船舶數量逐漸上升,船舶大型化發展趨勢明顯,需要有針對性采取適應“新常態”的監管措施。①推進危險品船舶動態報告工作。由外市進入昆山市航道航行前,經過重要橋區水域、水源地保護區附近水域、低等級航道水域前需向海事管理機構利用甚高頻24頻道報告船舶的基本信息、擬裝卸貨碼頭及航路選擇。海事機構按照所載危險品的污染危害性、安全風險性,實施分類、分級動態監管;②推進水上視頻監控的跟蹤監管。利用視頻監控(全市127個水上監控探頭)、GPS、AIS、VITS等系統實施全程動態跟蹤。對未按規定報告、未安裝或未開啟AIS的危險品船舶,特別是過境船舶,重點開展登船執法檢查,不定期開展夜間檢查行動、逢疑必查。同時部分航段禁止危險品船舶夜航,從船舶夜間航行事故風險增大的角度考慮,可對通航條件較差航段采取禁止夜航規定;③推進大型危化品船舶堵疏限結合的監管模式。堵的方面,采取口門管理的方式。對嚴重超過航道等級限制、未達到安全適運要求的危險品運輸船舶,一律不得放行進入昆山市轄區。疏的方面,采取護航措施。對于等級較低但實際部分航段通航條件較好的航道,由船舶提出護航申請、執法部門實施全程護航。限的方面,目前危險品船舶進入昆山市航行船舶的航道選擇性比較單一,禁止危險品船舶進入支線、等級低航道內航行可行性較強,對申張線、蘇申內港線、蘇瀏線、蘇申內港線主要航道或航段采取限航措施需進一步深入調研、評估、申報。

(4)近年來,農用自備船舶交通事故屢見不鮮,呈現多發態勢。究其原因主要是其船舶、船員自身問題突出和安全管理責任未有效落實。針對此類問題,海事部門建議多方面齊抓共管加強農用自備船舶的安全監管。①建立健全安全管理體系。海事機構將農用自備船目前隱患情況向市政府進行書面上報,由市級層面協調各區鎮明確職能部門具體負責鄉鎮農用自備船舶的安全管理工作。各區鎮具體職能部門對本轄區內農用自備船舶、船員情況進行全面摸排、登記、建檔、安全培訓,掌握轄區內農船船舶、船員的基本情況。嚴把準入關,對缺少有效證書,存在破損、漏水等安全隱患的船舶嚴禁使用,從源頭上杜絕“帶病”船舶使用。②完善應急保障機制。可在全市建立(市---區鎮---村)三級農用自備船應急保障機制。進一步完善區鎮水上救援裝備和物資的多點布局,強化應急救援隊伍建設,提升救援軟硬件水平。根據農用自備船的時節規律,實行彈性值班制,強化應急值守。利用手機短信、廣播、情報板等媒介,及時準確為農用船船員提供惡劣天氣、重大水上活動等安全信息服務,避免危險航行。運用“紅藍軍”對抗思維,定期組織開展農漁船事故應急演練,提升救援實戰水平。③加強實施多部門綜合治理。由市安委會牽頭組織交通、公安、水利、應急管理、農業農村、各區鎮等相關部門定期開展專項檢查,對發現的隱患予以督查整改。各部門要強化信息共享,利用安委會平臺,定期召開執法會商,共同開展研判預警,對農用自備船違法行為做到精準防范、有力懲治。海事機構要加大農用自備船舶現場檢查力度和巡航頻次,設立舉報電話,開放社會監督,對多次查處,屢教不改的船主納入誠信管理“黑名單”中,涉嫌犯罪的,移交公安部門查處。

5結語

經過上文的闡述,我們知道內河海事水上交通安全監管任重而道遠,昆山轄區水網錯綜復雜,航道多、支流多、湖泊多、船舶流量大,水上交通形勢依然嚴峻。面對越來越高的水上安全監管要求,需要地方海事機構以釘釘子的精神,對一些安全監管的新要素進一步深入研究,持續強化和推進水上交通安全監管工作,才能確保全市水上交通安全、有序、暢通。

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