改革開放40年中國能源政策回顧:從結構到邏輯

2019-12-16 08:13:30 中國人口·資源與環境 2019年10期

李輝?徐美宵?張泉

摘要 改革開放40年,中國能源行業取得了長足發展,這與能源政策的調節密不可分。系統梳理改革開放40年中國能源政策的變遷歷程,歸納其歷史邏輯,對于完善能源政策、適應能源發展新趨勢具有重要意義。以五年規劃為線索系統搜集改革開放以來中國能源政策的文本,針對政策注意力、政策議題、政策主體及政策工具等多維要素進行逐層編碼和時間序列分析,在此基礎上,建立能源政策多要素間的邏輯聯系,構建每一個五年規劃時期能源政策模型,有利于更加系統、深入地剖析中國能源政策變遷的歷史進程及其邏輯。根據分析結果,改革開放40年,中國能源政策經歷了“非連續性”變化的歷程,呈現出間斷性優于均衡性、回應性優于前瞻性、現代性優于后現代性、權威主導優于多元共治、行政化優于市場化和法律化的歷史特征。這些歷史特征基本回應了不同階段能源供應、節約及環境保護等方面的現實需求。同時,“組織型”、“管制型”、“指導型”政策工具的主導地位體現了中國政策工具的鮮明特點。當然,也必須看到,我國能源消耗與環境保護問題依然嚴峻、能源革命的壓力依然巨大。面對國際、國內能源發展的新形勢,理論和實踐工作者還應跳出時間延滯困局,不斷提升公共政策的前瞻性;探索多樣性政策工具,撬動多元參與的能源治理;強化法律手段,促進政策手段間的協同互動;加強中國場景研究,同時有意識地克服路徑依賴。

關鍵詞 能源政策;政策變遷;文本分析

中圖分類號 D601 ? 文獻標識碼 A ? 文章編號 1002-2104(2019)10-0167-10 ? DOI:10.12062/cpre.20190610

2014年,習近平總書記[1]發表重要講話強調,面對能源供需格局新變化、國際能源發展新趨勢,保障國家能源安全,必須推動能源生產和消費革命。2018年,黨的十九大報告[2]指出,推進能源生產和消費革命,構建清潔低碳、安全高效的能源體系。能源政策是保障能源供應和能源安全、調節能源結構和生產方式、促進能源節約和環境保護的重要杠桿,是推動能源生產和消費革命的重要工具。改革開放40年,中國能源行業取得了長足發展,這與能源政策的調節密不可分。那么,改革開放以來,中國能源政策經歷了怎樣的變遷歷程?形成了怎樣的歷史邏輯?與發達國家相比,表現出哪些特征?同時,面對嚴峻的能源競爭形勢和環境污染等問題,中國應在能源政策供給方面做出何種調整和改進?本研究希望系統搜集改革開放以來中國能源政策的文本,針對政策數量與力度、政策主體、政策工具、政策議題與目標等多維要素,以五年規劃為線索進行逐層編碼和時間序列分析,建立多要素間的邏輯聯系并構建每一個五年規劃時期的能源政策模型。在此基礎上,嘗試勾勒改革開放40年中國能源政策的變遷歷程與歷史邏輯,并展望未來中國的能源政策。

1 文獻回顧與評價

政策分析是一個應用性的社會科學研究領域,它采用各種研究或論證方法,產生和轉變與公共政策相關的信息,以便幫助決策者或當事人發現和解決公共政策問題[3]。能源政策是有關能源規劃、生產、運輸以及使用的相關規定,是國家政策體系的重要組成部分。學界對能源政策的研究基本遵循了實用主義、因果關系主義、實證規律主義三條經典途徑展開。實用主義多針對特定類型能源政策以及特定方面進行效果評價。譬如氣候和環境政策對投資[4]、經濟[5]、就業[6]、收入分配[7]、社會福利[8]等多個方面的影響研究。計量經濟模型的運用,使得實用主義成為發展最為成熟的能源政策研究路徑。以能效政策分析為例,學界針對不同的情境開發出多種用于分析的理論和模型[9]。因果關系主義路徑的研究主題包括經濟體制[10]和政治要素[11]對政策變遷的影響,出臺部門與政策工具選擇的關系[12],政府機構間關系對能源政策執行效率的影響[13],經濟、社會等多重要素對能源政策制定的作用[14]等。能源利用的戰略性和國際性,使得國家安全、國際關系等宏觀要素也對能源政策產生重要影響[15-16],學界對相關問題的研究也十分豐富。此外,采用實證規律主義分析途徑針對特定國家或地區的能源政策進行文本分析的研究具有較強的可行性,成果也比較豐富。第一種是針對單一主體的能源政策進行階段性或歷時性分析,并以此為基礎總結政策變遷的規律。其中,既包括對國際社會[17]、國際組織[18]、某個國家或地區[19]單項能源政策的精細分析,也包括對某個國家或地區整體能源政策的系統分析[20]。第二種是針對不同國家或地區能源政策的比較分析。如Laird和Stefes[21]分析美國和德國可再生能源政策的路徑差異及其原因;Solangi等[22]對當今各國太陽能政策進行比較分析,并提煉有效政策的一般特征。也有研究將縱向的歷時研究與橫向的比較研究相結合,對比分析不同國家能源政策的演進規律[23]。總結而言,基于實證規律主義途徑對能源政策進行的文本分析極大地深化了能源政策發展規律的研究,但仍舊存在可拓展空間。

第一,從研究視角來看,現有成果多從單一視角切入。如,Hey[24]從戰略角度梳理了歐盟環境政策的變遷歷史;Gabriele[25]從政策手段角度提煉出我國環境政策的演進趨勢;Zhang等[26]從政策工具視角梳理上世紀90年代以來中國太陽能光伏政策演進的四個階段及其特征。單一視角的文本分析細致、精確,但能源政策跨界性和復雜性要求文本分析向著更加全面和多維的方向發展。第二,從研究思路來看,現有成果多采用演繹的研究思路。以政策工具研究為例,鄭石明等[27]采用通用的“管制型、激勵型、自愿型”作為環境政策工具的分析框架;Zhang等[28]沿用法律法規、經濟鼓勵、技術研發、產業扶持構建可再生能源政策工具的分析框架;Huang等[29]則以控制-監管工具、經濟-市場工具、財政工具、信息和自愿行動作為政策工具分析框架,對中日建筑節能政策進行比較研究。這一研究思路的好處是研究假設比較明確,降低了操作難度。然而,不同國家能源政策具有多樣性特征,演繹法可能會忽略豐富的場景、現實和多樣性的政策偏好,將廣泛、復雜的政策類型簡單化,甚至容易陷入“先入為主”和“檢驗其他人假設”的誤區[30]。特別需要提出,政策偏好、產業結構、監管機制、治理體制等諸多方面的差異,使得從西方國家實踐提煉出的能源政策分析模型,在很多的情況下未必適用于發展中國家[31],故此亟需超越演繹思維,以歸納研究為思路就特定國家進行具體分析。第三,從研究內容來看,現有成果多集中分析單一類型的能源政策。如Zeng[32]的可再生能源關稅政策分析,Shen等[33]的煤炭行業政策分析,Schreifels等[34]的二氧化硫控制政策分析,Li等[35]的陸上風電政策分析。然而,單一類型的政策分析無法反映不同類型能源政策之間的關聯,對我國能源政策的整體性分析就顯得十分必要。目前整體性文本分析成果數量偏少,且多集中在政策概覽[36-37]、政策階段演進[38-39]、單一主線演進[13-14],以及國際影響和戰略選擇等方面[40-41]。對于各個時期我國能源政策的基本特征、內在結構、演進邏輯、未來走向等方面的闡述仍顯不足。

基于以上述評,本文在借鑒內容分析法[42]、批判話語分析法[43]、時間序列分析法[44]等能源政策文本分析經典方法的基礎上,努力實現如下方面的拓展:第一,在研究視角方面,嘗試從單一視角向多維視角的拓展,并構建“主體、工具、議題、目標”等政策要素間的邏輯聯系。第二,在研究思路方面,嘗試從演繹思維向歸納思維的轉變,借鑒扎根理論的總體思路,在不受既定理論限制的情況下,以豐富、翔實的政策文本為依據,通過逐層編碼,總結出中國能源政策的主體、工具、議題及目標等。此外,在階段劃分和資料選取方面,作為國民經濟政策的重要組成部分,每一個五年規劃期間的能源政策可以看做是對五年規劃綱要中能源發展總體部署的具體執行。以五年規劃作為資料來源,能夠客觀、真實、全方位地反映國家在特定的時間節點內,對國際國內環境變化和自身發展所進行的形勢研判和戰略抉擇。基于此,本文以五年規劃為線索進行能源政策的初始階段劃分,在單元編碼、統計分析和模型構建基礎上,再回到五年規劃綱要,將分析結果放置于特定的時代背景下去理解,力求前后呼應和相互驗證。

2 數據基礎與分析方法

2.1 數據基礎

遵循公開性、權威性原則,政策樣本主要來源于北大法寶法律數據庫,并通過回溯、關聯檢索等方式擴大檢索范圍,廣泛涵蓋國務院辦公廳、國家能源局、生態環境部、自然資源部等相關部門官網。為了保證政策樣本的全面性,本文先以“能源”、“節能減排”等高相關性關鍵詞作為搜索依據,并進一步以“石油”、“天然氣”、“煤炭”、“電力”等細分關鍵詞作為搜索依據,先后搜集到政策文本134份。經過整理和遴選,最終確定研究樣本112項。

2.2 分析方法

政策結構是政策系統諸要素之間按一定的方式組織起來所形成的相對確定的構成關系和作用方式。王婷[45]將政策主體、政策行動和政策價值作為政策結構的三種關鍵性要素,許陽[46]則認為政策結構主要包括政策主體、政策客體、政策環境和政策工具。筆者按照“誰?”、“運用何種工具?”、“討論何種議題?”、“要達到何種目標?”的邏輯,從政策主體、政策工具、政策議題、政策目標四個維度理解中國能源政策結構,并以此為基礎對我國能源政策進行歷史梳理,從而更加完整地呈現政策現象背后的規律。

基于此,本研究對112項樣本進行如下操作:①單元編碼。針對政策工具進行開放性編碼、主軸編碼和工具類型編碼,針對政策主體、議題、目標和注意力等進行開放性編碼和主軸編碼。②統計分析。在單元編碼基礎上,以五年規劃為時間節點,針對政策注意力、政策議題、政策主體、政策工具進行分階段描述統計。其中,在政策注意力描述性統計時,借鑒張國興等[47]的政策力度量化思路,采用1~6分的賦分標準,對每個五年規劃期間政策的力度進行加總計算。具體賦分標準為:將全國人大及其常務委員會頒布的法律賦為6分,國務院頒布的決定、指令賦為5分,國務院頒布的意見、辦法、方案、規劃、計劃、標準等賦為4分,各部委頒布的意見、辦法、方案、指南、規劃、目錄等賦為3分,國務院頒布的批復、通知、報告等賦為2分,各部委頒布的通知、公告、函、綱要等賦為1分。③總結歸納。借鑒扎根理論選擇性編碼思路,從政策主體、政策工具、政策議題、政策目標四個維度歸納每一個五年規劃階段的政策模型,再進一步歸納改革開放40年中國能源政策變遷的歷程、邏輯。

3 單元編碼與數據分析

3.1 政策注意力

政策數量和力度的時區變化可以在一定程度上反映政府對該項政策議題的注意力。如圖1,改革開放40年,中國能源政策的數量和力度呈現出“非均衡性”分布和“非連續性”變化的特征。8個五年規劃期間,政策數量均值為14,政策力度均值為34.5。兩次政策數量和力度的高峰期分別是“十一五”和“七五”期間。其中,“十一五”期間的政策數量高達86。兩次政策數量和政策力度的低谷期分別是“十五”和“九五”期間。其中,“十五”期間政策數量僅為4。

3.2 政策議題

如表1,早期能源政策議題主要集中于“基礎建設”、“節能管理”、“用電管理”等,“十五”期間開始出現“可再生能源”相關議題。自“十一五”開始政策議題明顯豐富,“污染物減排”和“節能管理”相關的政策明顯增多,“可再生能源”、“產業發展”等議題也有涉及。“十一五”和“十二五”期間,“能源供應”、“能源節約”、“環境保護”“新能源”4種政策目標同時出現,其他階段的能源政策目標則相對單一。“能源供應”在每一個五年規劃期間都有體現,“十二五”期間數量最多,其次是“十一五”和“六五”期間。“能源節約”在每個五年規劃期間都有體現,“十一五”期間數量最多,其次是“七五”“十二五”期間。“環境保護”在“十一五”規劃期間才出現,并在“十一五”和“十二五”期間數量保持在較高水平。“新能源”自“九五”期間開始出現,但表現始終不突出。

3.3 政策主體

從各類主體發文量時區分布來看,全國人民代表大會發文分布在“十一五”,以及“八五”、“九五”、“十五”、“十二五”和“十三五”期間,其他階段發文數為0。國務院發文最多的階段為“十二五”期間,“八五”期間發文數為0。能源與環境部門“十一五”期間發文量最高,“七五”、“十二五”期間發文量均為4份,“八五”期間為2份,“九五”期間為1份,其余階段為0份。部委“十一五”期間發文最多,“十五”期間發文數為0。具體到各部委,能源環境部門在“十一五”期間發文量居首位;“九五”期間發文量與其他部門持平,但僅有1份;“七五”、“八五”期間發文量分別為4份和2份,但排名在用能部門后;其他階段的發文量較少。經濟部門的發文量始終不突出,且前后波動不明顯。用能部門發文量占比波動比較明顯,“七五”和“八五”期間,用能部門的發文量排在首位,但在總發文量較多的“十一五”和“十二五”期間,用能部門的發文量占比則排在靠后的位置。其他管理部門在“十五”及之前發文量不突出,但在“十一五”期間發文量陡增;“十二五”期間, 依然保持優勢。

3.4 政策工具

依據政策工具編碼表(如表2),中國能源政策工具主要包括組織型、管制型、指導型、激勵型、信息型5種。管制型政策工具頻次最高(47),以監管、規制、法律為主。指導型政策工具頻次排列第二位(26),以行業意見和行政意見為主。組織型政策工具頻次為15,以直接提供為主。激勵型政策工具頻次為11,以考核為主。信息型政策工具頻次僅為5,以統計和報告為主。

從時區分布來看,管制型政策工具在“七五”以后始終作為主要的能源政策工具。指導型政策工具使用頻次在“十一五”和“十二五”期間呈現出明顯增長的特點。組織型政策工具主要分布于“六五”、“十一五”和“十二五”期間,其次是“七五”和“十三五”期間。激勵型政策工具主要分布于“十一五”和“十二五”期間,其次是“八五”、“九五”和“十三五”期間。信息型政策工具僅在“六五”、“十一五”和“十二五”期間少量出現。

4 改革開放40年中國能源政策的變遷歷程

在單元編碼和數據分析基礎上,本文沿著主體、工具、議題、目標的話語邏輯,構建每一個五年規劃期間的能源政策模型;再將分析結果與五年規劃綱要文本進行融合研究,以思考政策變遷背后的歷史邏輯。從研究結果來看,改革開放40年來中國能源政策呈現出“非連續性”變化的歷史進程,可以大致歸納為三個政策階段。

4.1 “六五”至“七五”期間

“六五”至“七五”期間中國能源政策數量明顯多于“八五”至“十五”期間,但少于“十一五”至今的階段。這一時期的能源政策主體相對單一,政策工具、政策議題和政策目標也相對簡單。結合五年規劃綱要的文本分析可以發現,這些特點與“六五”和“七五”期間中國經濟建設的戰略目標及對能源的迫切需求有關。“六五”、“七五”期間是中國改革開放后的第一個十年,中國經濟社會發展百廢待興,加快能源發展是“貫徹執行調整、改革、整頓、提高的方針,使國民經濟走上穩步發展健康軌道”[48]的重要力量。對此,“六五”規劃[48]中明確提出從1981年到19世紀末的二十年間,中國經濟建設的戰略目標,并重點指出,農業、能源交通和教育科學是實現這二十年奮斗目標的三大戰略。“七五”規劃[48]中也明確將“加快能源、交通、通信和原材料工業建設”表述為這一個五年規劃期間的重要原則和方針。并且,“六五”和“七五”規劃有關加強能源建設的表述均單獨列章,足見80年代國家對能源議題的重視。

4.2 “八五”至“十五”期間

“八五”至“十五”期間是改革開放后能源政策數量最少的階段。但這一時期也可視為中國能源政策的過渡階段,主要表現在:一是政策主體開始涉及全國人民代表大會,法律途徑逐漸在能源政策領域發揮作用;二是管制型政策工具依然占主導地位,但已開始出現激勵型政策工具;三是開始出現可再生能源相關的政策議題和新能源相關的政策目標。結合五年規劃綱要的文本分析可以發現,這些特點一方面與“六五”至“七五”期間中國能源建設取得了一定成績,減輕了該階段的政策壓力有關;另一方面也與這一時期經濟建設門類增多,能源建設注意力相對下降有關。自“八五”規劃開始,中國社會主義現代化建設進入第二步戰略目標,“把國民經濟的整體素質提高到一個新的水平”,“大力提高經濟效益和優化經濟結構”成為這一時期的工作重點[44]。此后經濟建設中的產業門類規劃也更加齊全,通信、重要原材料、電子工業、建筑業、第三產業等開始受到更多關注。盡管“八五”規劃中也提到能源建設,但章節設置和篇幅明顯不如“六五”和“七五”期間。到“九五”和“十五”規劃期間,能源建設的論述更少。其中,“十五”規劃期間對能源發展的要求主要是“優化能源結構”[50]。此外,1998年能源部撤銷,也從側面反映了這一時期國家對能源建設和能源發展政策議題的注意力有所下降。

4.3 “十一五”至今

自“十一五”以來,中國能源政策數量顯著增加,政策主體、工具、議題、目標也變得非常豐富。政策主體廣泛涉及全國人民代表大會、國務院和各部委,且部委的作用更加突出。政策工具廣泛涉及組織型、管制型、指導型、激勵型和信息型。更加溫和的指導型政策工具逐漸占主導地位,激勵型和信息型政策工具的占比也有所增加。組織型政策工具在第二階段短暫消失后,在這一階段又重新出現。“十一五”期間管制型和指導型政策工具數量相當,到“十二五”期間指導型政策工具超過管制型政策工具成為最主要的政策工具。結合五年規劃的文本分析可以發現,這些特點同樣與“十一五”以來中國經濟社會發展特征密切相關。“十一五”規劃時期是“中國全面建設小康社會的關鍵時期”,“耕地、淡水、能源和重要礦產資源相對不足,生態環境比較脆弱,經濟結構不合理……”,這些制約發展長期性深層次矛盾依然存在[51]。“十二五”規劃[52]中進一步強調,“我國經濟社會發展呈現新的階段特征……”,“氣候變化以及能源資源安全等問題突出……”,“要堅持把建設資源節約型、環境友好型社會作為加快轉變經濟發展方式的重要著力點……”。盡管“十三五”時期尚未結束,但依據數據分析結果不難發現,能源政策結構的復雜性趨勢依然持續。

5 改革開放40年中國能源政策的內在邏輯

改革開放40年,中國能源政策在變遷軌跡、功能定位、議題指向、行動模式和實現途徑等方面都形成了具有一定特色的內在邏輯。

5.1 變遷軌跡:間斷性優先于均衡性

改革開放40年,中國能源政策的變遷軌跡呈現出間斷性優先于均衡性的特征。一是不同五年規劃期間,能源政策注意力分布不均衡,“十二五”規劃期間與“十五”規劃期間政策數量和政策力度的差距懸殊。二是前后相鄰的五年規劃之間能源政策注意力的變化趨勢既沒有呈現遞增,也不存在遞減,而是呈現出“非連續性”變化的趨勢。同時,從政策主體、工具、議題、目標等方面的豐富性來看,這種“非均衡性”和“非連續性”的特征也非常明顯。具體而言,改革開放初期,克服能源短缺、為經濟發展不斷注入動力是中國能源政策的主要任務。為此,“六五”至“七五”期間,中國能源政策總體數量和力度方面表現較為突出。“八五”至“十五”期間,能源政策無論從數量還是力度方面都表現出下降的趨勢,甚至在“十五”期間出現了一定程度的“斷層”。這種下降趨勢一方面體現了這一階段國家對能源關注度絕對值的下降,另一方面也體現了經濟體系和產業結構不斷完善過程中能源關注度相對值的下降。而“十一五”期間,為了回應“產能過剩”、“能源資源消耗過大”、“環境污染加劇”等問題,中國能源政策的數量明顯提升、力度明顯加強,政策主體、政策工具和政策手段都由原有的單一模式向多元復雜轉變。當然,盡管中國能源政策的變遷總體上呈現出間斷性和非連續性變化的特征,但總體上政策結構依舊實現了從“簡單一元”到“復雜多維”的轉型。這一轉型基本適應了能源問題從簡單到復雜的變化趨勢。

5.2 功能定位:回應性優先于前瞻性

格羅弗·斯塔林[53]指出,政府回應意味著政府對公眾接納政策和公眾提出訴求作出及時的反應,并采取積極措施來解決問題。由于公共環境的復雜性,政府在解決公共問題、管理公共事務、維持社會和諧關系過程中常處于被動回應的狀態,公共政策往往是最主要的回應手段。作為公共政策的一個重要組成部分,改革開放40年來中國能源政策基本回應了經濟社會發展過程中不同階段的現實問題。一是回應了經濟社會發展對能源供給和節約的需求。如,“六五”規劃將能源建設納入工業化建設和國民經濟快速發展的重要進程。二是回應了國際形勢與環境變化對能源生產和使用的要求。可持續發展的資源與環境壓力是“十一五”以來我國經濟發展面臨的主要矛盾,這一時期的能源政策偏好也由經濟建設向能源節約、環境保護、新能源開發等循環經濟領域傾斜。

在單一的政策環境下,“回應性”公共政策能夠在一定程度上反映社會訴求。但進入21世紀,社會發展呈現非連續性變化的趨勢,復雜性和不確定性呈幾何級數增長。在這一背景下,提高公共政策的前瞻性以跳出“時間延滯”的困局就變得尤為重要。然而改革開放以來中國能源政策先后經歷了“先緊缺后生產”以及“先污染后治理”的行動脈絡,被動性回應始終多于前瞻性指導,這一行動方式不僅無法及時、有效地解決公共問題,還易造成政策滯后和行政資源浪費等現象,在一定程度上制約了我國能源的可持續發展[54]。

5.3 議題指向:現代性優先于后現代性

戴維·伊斯頓[55]指出,公共政策是對一個社會進行權威性價值分配,包含著一系列分配價值的決定和行動。對于同時具有效率主義和生態主義等多重價值偏好的能源政策而言,政策制定過程中價值偏好的選擇顯得尤為重要。這主要是由于經濟社會發展始終面臨著現代性與后現代性雙重價值的持續張力問題。現代性與后現代性的理論之爭最初源自哲學對于社會批判問題的思考[56]。現代性是啟蒙運動的產物,強調科學技術與經濟理性,具有明顯的世俗化特征。正如阿蘭·圖海納[57]所說:“現代性是唯理論的,也是目的論的。”后現代性是相對于現代性而言的,是吉登斯[58]所描述的脫離現代性的一種全新的社會秩序。在經濟領域,現代性可以理解為崇尚大工業化與大都市化,追求效率與效益的發展觀。后現代性一方面強調人性化及差異化需求,另一方面強調對資源和環境問題的反思與重視。在公共政策領域,現代性政策理念過渡關注經濟增長帶來的人類福祉,忽視經濟增長以外的其他價值。而后現代性政策理念則反對將最大財富的產生作為判斷公共政策合乎邏輯的唯一基礎,主張關注非經濟性人類中心、甚至非人類中心的價值。如氣候變暖、后代福利和動物福利等都可以理解為是后現代性政策理念的一種體現[59]。

現代性與后現代性在社會發展情境中不斷交織,兩者的緊張關系成為公共政策制定過程中無法回避的重要議題[60],在能源政策領域更是如此。西方一些國家已經實現了能源政策領域議題指向從現代性到后現代性的轉變。荷蘭能源政策創新,使之更適應于當地規模的可再生能源項目[61];歐盟國家的能源政策,強調經濟的可持續性,并將降低排放、減少能源依賴作為政策的主要議題[62]。而從中國能源政策的變遷趨勢來看,政策議題呈現出現代性優于后現代性的特征。改革開放初期至“十一五”期間,中國能源政策的議題主要集中在能源供應與經濟建設領域,如1982、1983、1984、1987年都出臺了能源交通基礎設施建設基金征集方面的相關政策。盡管在此期間有少量政策涉及能源節約議題,但主要是對能源短缺問題的回應,其政策目標依然是能源供應和經濟建設。“十一五”之后,能源節約與環境保護相關的政策數量明顯增多,能源供應、能源節約與環境保護并重逐漸成為中國能源政策的主要議題。

5.4 行動模式:權威主導優先于多元共治

從本質上看,政策工具的背后暗含著政府角色的隱喻,政府與社會、市場關系的理論假設以及政府實現公共治理目標的行動模式。西方學者通常以政府介入程度高低作為區分政策工具和政府治理權威性的主要依據。如,麥克唐納和埃爾莫爾[63]將政策工具分為命令性政策工具、激勵性政策工具、能力建設工具、系統變革工具、勸告告知工具;施耐德和英格拉姆[64]將政策工具分為權威工具、激勵工具、能力建設工具、象征和勸告工具、學習工具;豪利特和拉米什[65]將政策工具分為強制性、混合性和自愿性。命令、權威、強制等工具是政府權威的一種體現,激勵、學習、自愿等工具則更能體現多元共治這一特征。與西方不同的是,中國在政策實踐過程中逐漸形成了以組織型、管制型、指導型為主,激勵型、信息型為輔的政策工具體系。在中國的政策環境下,組織型政策工具體現的是“全能型”政府的隱喻,在這一過程中政府直接充當“運動員”的角色;管制型政策工具的使用則間接反映了政府與市場及社會之間管制與被管制的關系;在指導型政策工具的使用過程中,政府完全扮演“教練員”的角色,雖不“披掛上陣”,但也不放棄“場邊指導”。相比較,激勵型、信息型政策工具則強調市場和社會在公共領域中的主體地位,政府只是在公共事務治理過程中充當著“規則制定者”、“信息發布者”,甚至是“合作伙伴”的角色。

從時間序列來看,中國能源政策工具在40年間大致經歷了從組織型政策工具為主導、到以管制型政策工具為主導、再到以指導型政策工具為主導的變化過程。這一變化趨勢主要反映了政府在經濟社會發展中的作用方式從直接組織、強勢管制向溫和指導的轉變;而激勵型政策工具的從無到有、從少到多的漸進過程也直接體現了改革開放后中國國家治理方式從計劃性向市場性的轉變,以及全能政府向有限政府和服務型政府的轉變。但對于能源政策工具的整體情況而言,改革開放40年來,組織型、管制型和指導性政策工具的使用占比分別為13.4%、42.0%和23.2%,遠高于激勵型和信息型政策工具的9.8%和4.5%,這也在一定程度上反映了中國公共政策的計劃經濟色彩。

5.5 政策手段:行政化優于市場化與法律化

王滿船[66]認為政策手段是公共政策方案中引導或促使政策目標群體采取期望行為的具體措施,是使政策意圖和目標得以實現的最關鍵機制。他將政策手段分為法制手段、行政手段、經濟手段和宣傳教育手段。陳振明[67]則將政策手段分為財政政策、貨幣政策、直接控制、制度變遷。而本研究根據前期的單元編碼和數據分析,將政策手段劃分為行政手段、經濟手段和法律手段。

從我國能源政策乃至公共政策的實踐經驗來看,行政化優于市場化和法律化的特征十分明顯。首先,行政手段始終是中國能源政策的主要手段。從政策主體來看,國務院的發文量始終占主導地位。從政策工具來看,組織型、管制型、指導型政策工具占主導地位。其次,經濟手段在中國能源政策中的運用明顯不足。從政策主體來看,具有經濟職能的政府部門的政策發文量不占優勢。從政策工具來看,激勵型政策工具占比較低。再次,法律手段在中國能源政策中應用偏少,主要表現在以全國人民代表大會為主體的能源法律規范數量極少。

6 結論與展望

改革開放40年,中國能源政策總體上回應了不同階段能源供應、節約及環境保護等方面的現實需求,并在政策變遷軌跡、功能定位、議題指向、行動模式和政策手段等方面形成了鮮明的特色。同時也必須看到,我國能源消耗與環境保護問題依然嚴峻、能源革命的壓力依然巨大。2013年,中國的能源消費總量達到了37.5萬t標準煤,是1978年能源消費總量的6.56倍[68];2016年,中國能源消費總量43.6億t標準煤[69],原油對外依存度上升至65.4%[70]。這一方面與工業化、城鎮化進程加快所帶來的能源消費剛性需求以及長期以來相對粗放的經濟增長方式有關;另一方面,也反映了能源政策對于優化能源消費結構、控制能源消費增長的效力還有待提升。《世界能源展望(2017)》報告[71]預測,中國的能源消費量在2035年時將升至26%。面對國內、國際能源發展的新形勢,理論和實踐工作者還應著力思考如下問題,以期更好地發揮能源政策對能源健康發展的促進作用。

第一,跳出“時間延滯”困局并不斷提升公共政策的“前瞻性”。經過40年的改革開放,中國已逐漸步入現代化進程的世界前列,逐漸從“跟跑者”變為“領跑者”。當后發優勢呈現出邊際遞減趨勢,政策的預見性和前瞻性要求將會給決策者帶來更大的考驗。跳出“時間延滯”困局并且不斷提升公共政策的“前瞻性”就變得至關重要。一是政策制定者應充分考慮公共政策的及時性和全局性,以更加主動、有效地回應經濟社會發展中的突出問題。二是政府領導者還應轉變思維方式、培養戰略意識,變“回應式”政策為“前瞻性”政策,并著力提高對政策結果的預判能力。三是借鑒西方國家在公共政策領域的先進經驗時,不應只借鑒其政策內容和形式,還應注重政策背后的結構和邏輯。

第二,探索多樣性政策工具并撬動多元參與的能源治理。從制度經濟學的視角出發,針對不同的經濟行為和公共性目標,每一種政策工具的適用空間也有所不同。面對能源消費、能源安全等公共事務的復雜性,環境污染等公共問題的外溢性和無界化,以政府為主導的組織型、管制型、指導型政策工具依然沒有擺脫“一城、一地、一政府”的“單打獨斗”,整合多元力量的協同治理局面亟待形成。為此,在未來能源政策制定中,應注重多樣性政策工具的探索,并嘗試通過激勵型、信息型、自愿型和參與型政策工具的杠桿作用,激發企業、社會多元參與的積極性,實現從能源管制、能源管理向能源治理模式的轉型。當然,這種多樣性不僅應體現在政策工具維度和政策制定過程中,還應體現在政策目標、議題,以及政策主體與客體的互動關系方面。正如王麗萍[72]指出的,對于國家治理中的多樣性管理而言,國家治理的目標更為復雜,多樣性的維度也更為豐富,多樣性管理事實上更可能表現為一種與具體問題直接相關的原則或目標,而非可運用于不同維度多樣性管理的統一范式。

第三,強化多元化政策手段并促進多手段間的協同互動。在改革開放初期國家主要采用直接組織等政策工具,回應了能源緊缺的現實;自“十一五”規劃以來,管制型政策工具逐漸變為指導型政策工具,反映了政府從全能型向有限型的轉變,放松管制、放權于市場和社會的趨勢。以全國人民代表大會為主體的法律文件發布,也體現了法律手段的運用逐漸獲得重視。但總體而言,行政手段依然是中國能源政策中的重要手段,經濟手段和法律手段的地位依然需要加強。在全球化和市場化的總體趨勢下,組織型、管制型政策工具將逐漸讓位于激勵型政策工具,政府通過直接干預的行政手段應逐漸讓位于經濟手段。在法治化和國家治理現代化的總體趨勢下,以管制、指導為主的行政手段也應逐漸配合以法律手段。由“行政手段”為主轉向“行政、經濟、法律”手段協同互動,應作為中國能源政策手段的總體趨勢。

第四,加強中國場景研究的同時有意識地克服路徑依賴。改革開放40年,中國能源政策的個性特征生動地講述了中國場景下的中國故事,體現了中國智慧,也為其他國家回應能源問題提供了中國經驗。從“時間-空間-情境”這一框架出發,中國能源政策應立足于世界能源新形勢、中國經濟新常態等特定的時間特征,立足于中國政治制度、文化傳統、基本國情等特定的空間特征,立足于中國經濟體制改革與行政管理體制改革等特定的情境特征,圍繞中國能源政策的目標與議題、主體與工具等方面的個性特征,避免陷入西方既有理論的“本本主義”誤區。當然,過分依賴于本土化經驗、夸大既有實踐模式的本土適用性也可能會陷入“路徑依賴”的誤區。為此,在研究中國場景、講述中國故事的同時,也應關注公共政策發展的總體趨勢和一般規律。例如,在總結中國能源政策工具個性特征及其與特定場景契合度的同時,應有意識地參照發達國家的常用政策工具及其經驗,深入理解將其移植到中國本土的必要性及其可行性。

(編輯:劉照勝)

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Review of energy policies in the 40 years of reform and opening in China:

from structure to logic

LI Hui1 XU Meixiao2 ZHANG Quan1

(1.School of International Affairs and Public Administration, Ocean University of China,Qingdao Shandong 266100,China;

2.School of Economics and Management,China University of Petroleum,Qingdao Shandong 266580,China)

Abstract Energy industry in China has made great progress, which is inseparable from the regulation of energy policy in 40 years of reform and opening. Analyzing the process of the energy policies change, generalizing the historical logic and prospect for a future are of great significance for improving energy policy and adapting to new trends in energy development. Texts of energy policies in China since the reform and opening were collected with the FiveYear Plan as clue. On the basis of layerbylayer coding for multidimensional elements such as policy attentions, policy issues, policy subjects and policy tools, the logical link between multiple elements of energy policies was established and the model of energy policies for each FiveYear Plan was constructed, which are conducive to analysis of the historical process and logic of energy policies change in China. The analysis shows that energy policies in China have undergone a process of ‘discontinuous change in 40 years of reform and opening, and the process shows that intermittent is better than equalization, responsiveness is better than perspectiveness, modernity is better than postmodernity, authority is better than pluralistic governance, administrativeization is better than marketization and legalization. These historical characteristics basically respond to the actual needs of energy supply, saving and environmental protection at different stages. Meanwhile, organizational, regulatory and guidance policy tools dominated, reflecting the distinctive features of policy tools in China. The issues that energy consumption and environmental protection are still rigorous and the pressure of the energy revolution is still huge should be concerned. Facing the new situation of international and domestic energy development, theoretical and practical workers should also jump out of the ‘time lag dilemma in order to improve the perspectiveness of public policies. Explore diverse policy tools to lever multiparticipation in energy governance. Whats more, strengthen ‘legal means to promote cooperative interaction between policy instruments. At last, strengthen the study of ‘China scenes and consciously overcome ‘path dependence.

Key words energy policy; policy change; text analysis

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